CETA - ein Zwischenbericht

Einleitung

Demnächst wird das europäisch-kanadische Handelsabkommen vorläufig in Kraft treten können. Hierfür hat das Europäische Parlament durch seinen zustimmenden Beschluss vom 15. Februar 2017 bereits eine wichtige Voraussetzung geschaffen. Nachdem das kanadische House of Commons am 14. Februar 2017 seine Zustimmung gegeben hat, liegt das kanadische Gesetz dem Senat zur Beratung und Abstimmung vor und dessen Zustimmung soll alsbald folgen.¹ Keinesfalls sicher ist jedoch, dass das Abkommen auch endgültig wirksam wird.

Trotzdem: Was bedeutet das Abkommen für die Wirtschaft überhaupt und welche Lehren sind aus dem Ringen um sein Inkrafttreten zu ziehen? Eine Zwischenbilanz.

Die Reduzierung von Zöllen und der Abbau von Handelshemmnissen werden auf beiden Seiten den Austausch von Waren und Dienstleistungen beleben. Sie tragen dazu bei, dass die EU zumindest gleiche Wettbewerbsbedingungen im Handel mit Kanada haben wird wie die NAFTA-Partner Mexiko und die Vereinigten Staaten von Amerika:

Zwar ist Kanada mit seinen 36 Millionen Einwohnern, die gerade einmal 7 Prozent der EU-Bevölkerung entsprechen, im Vergleich zur EU bevölkerungsarm, verfügt aber über große Rohstoffvorkommen und riesige Flächen. Seine durchschnittliche Wirtschaftskraft ist daher sogar höher als diejenige der EU. Auch der Austausch an Waren und Dienstleistungen mit der EU ist hoch, die Bedeutung des kanadischen Marktes für europäische Anbieter daher erheblich.² Die Kanadier kaufen mehr aus der EU ein als die EU aus Kanada, was die Bedeutung des kanadischen Marktes für europäische Anbieter erkennen lässt. Absolut gesehen ist Kanada der zwölftwichtigste Handelspartner der EU, für Kanada ist die EU (nach den USA) sogar der zweitgrößte Handelspartner. Kanada ist darüber hinaus der viertgrößte Investor in der EU, aber in absoluten Zahlen sind die EU-Investitionen in kanadischen Unternehmen vierzig Prozent höher. Inwieweit das Abkommen die Handelsbeziehungen verbessert, dürfte des Weiteren je nach EU-Land unterschiedlich, weil abhängig von historischer, kultureller und sprachlicher Verbundenheit, sein.³

Im Hinblick auf die Belebung des Welthandels ist jedes weitere bilaterale Abkommen wie CETA zu begrüßen, da die eigentlich vorzugswürdige Lösung, eine im Rahmen der Welthandelsorganisation WTO vereinbarte multilaterale Senkung der Zölle für den Warenaustausch und Verringerung der Handelsschranken für Dienstleistungen, in weite Ferne gerückt ist.

Das Abkommen ist trotz aller Kritik eines der fortschrittlichsten Handelsabkommen.⁴

Welche Sektoren sind betroffen und wer hat die meisten Vorteile?

Belebung des Warenverkehrs durch Abbau von Zöllen und nicht-tarifären Handelshemmnissen auf Güter

Das Abkommen wird zum fast vollständigen Abbau aller Zölle zwischen der EU und Kanada innerhalb von sieben Jahren führen, wobei die meisten Zölle bereits ab dem vorläufigen Inkrafttreten des Abkommens deutlich reduziert oder ganz abgeschafft werden.⁵ Die öffentlichen Haushalte verlieren dabei zunächst mehrere hundert Millionen Euro an Einnahmen aus Zöllen, aber diese dürften durch die Belebung des wirtschaftlichen Austausches jedoch insgesamt mehr als ausgeglichen werden. Dabei schätzt man, dass der Abbau von Handelshemmnissen zwischen entwickelten Ländern zu einem größeren Wachstum führt als der Abbau zwischen entwickelten und weniger entwickelten Ländern.

Der Abbau aller Zölle bedeutet jedoch nicht den Abbau aller Hindernisse für den Warenverkehr, insbesondere der sogenannten nicht-tarifären Handelshemmnisse. Darunter zählen technische, Gesundheits- oder Pflanzenschutzvorschriften für die Sicherheit und den Schutz des Verbrauchers, des Anwenders oder der Umwelt, wie Anforderungen an die Sicherheit und Kennzeichnung von Lebensmitteln. Handelshemmnisse bestehen häufig nicht nur in Anforderungen an das Produkt, sondern auch dessen Vermarktung, etwa der Kennzeichnung, des Schutzes des herkömmlichen Namens und des Verkaufs.⁶

Um diese Handelshemmnisse zu verringern, werden über die Artikel 4.1. und 4.2 die wesentlichen Vorschriften des multilateralen Abkommens über technische Handelshemmnisse

in das CETA-Abkommen übernommen. Kanada und die EU vereinbaren darüber hinaus, gemeinsam über die Verringerung von Handelshemmnissen zu sprechen, siehe dazu Artikel 4.3 und Kapitel 22 des Abkommens.

Des Weiteren wird die Anerkennung der Konformitätsbewertung zwischen den Vertragsparteien verbessert. EU-Zertifizierungsstellen dürfen Produkte entsprechend den in Kanada geltenden Vorschriften und technischen Regelungen für den kanadischen Markt zertifizieren. Dies senkt Kosten für die (bislang doppelte) Prüfung und Einholung einer Produktzertifizierung für Ausführer.

Die gesundheitspolizeilichen und pflanzenschutzrechtlichen Maßnahmen der EU⁷ bleiben aufrechterhalten, wie die EU dies auch im Verhältnis zu allen anderen Drittstaaten in Übereinstimmung mit dem Unionsrecht und multilateralen Abkommen⁸ hält. Insoweit wurde häufig in der öffentlichen Diskussion nicht richtig dargestellt und zu Unrecht kritisiert, das Abkommen (wie auch das mit den USA verhandelte Abkommen TTIP) würde den Schutz europäischer Verbraucher gefährden.

Dienstleistungen

Für Dienstleistungen, deren wirtschaftliche Bedeutung auch im europäisch-kanadischen Handel immer weiter steigt, bringt das neunte Kapitel des Abkommens (Art. 9.1 ff.) auf beiden Seiten des Atlantiks wesentliche Erleichterungen, indem berufliche Qualifikationen schneller anerkannt⁹ und Reisen zu Kunden¹⁰ erleichtert werden.

Der Marktzugang wird auf Grundlage einer Negativliste gewährt, d. h., alle Dienstleistungsmärkte werden liberalisiert, es sei denn sie sind ausdrücklich ausgeschlossen.¹¹ Die Ausnahmen betreffen öffentliche Dienstleistungen wie Gesundheitsdienste, Bildung und sonstige Sozialdienstleistungen sowie die Wasserversorgung, audiovisuelle Dienstleistungen und einige Luftverkehrsdienstleistungen. Was den Umfang der Liberalisierung betrifft, so werden erstmals auch die kanadischen Provinzen verpflichtet und die Pflicht zur Marktöffnung ist somit weitgehend gegen Einschränkungen abgesichert.

Die Erweiterung und Garantien sind auch zwischen entwickelten Ländern sehr weitgehend und teilweise einzigartig.

Öffentliche Auftragsvergabe

Mit dem CETA-Abkommen gewähren sich die EU und Kanada gegenseitig im größerem Maß Zugang zu öffentlichen Ausschreibungsverfahren, als sie sich bislang im Rahmen der WTO durch das Übereinkommen über das öffentliche Beschaffungswesen ("GPA")¹² verpflichtet haben. Dies gilt insbesondere für Kanada, das seine öffentliche Beschaffung erstmals nicht nur auf Bundesebene, sondern auch auf Ebene der Provinzen und Kommunen für EU-Unternehmen öffnet.¹³ Mehr Transparenz bei öffentlichen Ausschreibungen soll ferner durch deren Veröffentlichung auf einer einzigen Internetseite geschaffen werden.

Investitionen

Wie bereits erwähnt, ist Kanada der viertgrößte Investor in der EU, aber in absoluten Zahlen sind die EU Investitionen in kanadischen Unternehmen 40 Prozent höher. Beide Seiten sind daher an einer Verbesserung des Schutzniveaus für Investitionen interessiert. Obwohl die Frage des Schutzes für Investitionen in Ländern mit einem weniger entwickeltem und stabilem Rechtsstaat eine höhere Bedeutung hat als für die Beziehungen zwischen Kanada und der EU, haben beide Seiten eine Verbesserung sowohl des Schutzes wie auch seiner Durchsetzung erreicht. Auch wurden die Ausnahmen konkretisiert. Daher geht die vielfach geäußerte Kritik am Schutz von Investitionen und seiner Durchsetzung meist an den Problempunkten vorbei.

Wie sieht es mit dem so stark angegriffenen Streitschlichtungsmechanismus im Einzelnen aus? Der vorgesehene Mechanismus stellt gegenüber den derzeitig vorhandenen Mechanismen (d.h. die, die in mindestens acht Freundschafts-, Handels- und Investitionsabkommen zwischen den 28 Mitgliedstaaten und Kanada enthalten sind) eine Verbesserung dar. Natürlich kann man aus grundsätzlichen Erwägungen gegen Streitschlichtungsverfahren per se sein, aber das sollte nicht verdecken, dass CETA einen Fortschritt bringt.

Beide Seiten sind noch dabei, die Einzelheiten der Umsetzung zu erarbeiten und insbesondere dafür zu sorgen, dass das erreichte Verhandlungsergebnis zum internationalen Modellstandard wird.¹⁴

Zeitpunkt und Umfang der vorläufigen Anwendbarkeit

Da die Zustimmung des EU-Parlaments bereits vorliegt und mit dem Abschluss des kanadischen Ratifizierungsverfahrens im Verlaufe des Monats März gerechnet wird, dürfte das Abkommen vorläufig ab April 2017 gelten.

In Belgien wurde der ursprüngliche Terminplan durch das wallonische Parlament infrage gestellt.¹⁵ Da einige der unscharfen Formulierungen des Abkommens mitursächlich für öffentliche Debatten waren, beschloss der Rat der EU ein sog. Gemeinsames Auslegungsinstrument, in dem sich die EU und Kanada über die Auslegung einiger dieser Bestimmungen des Abkommens einigen.¹⁶ In Deutschland wies das Bundesverfassungsgericht Eilanträge gegen die Zustimmung Deutschlands zur vorläufigen Anwendung des Vertrages zurück.¹⁷ Auch der französische Verfassungsgerichtshof, Conseil constitutionnel, wurde mit dem Abkommen befasst.¹⁸

Zum Umfang der vorläufigen Anwendbarkeit hat der Rat der EU in einem Beschluss¹⁹ bestimmte Bereiche identifiziert, in denen die EU nach Ansicht des Rates keine alleinige Zuständigkeit besitzt und die daher erst nach Ratifizierung des Abkommens durch die Parlamente in den Mitgliedstaaten angewendet werden können.

Ausgenommen von der vorläufigen Anwendbarkeit sind daher insbesondere der Investitionsschutz, der Zugang zum Investitionsmarkt für Wertpapieranlagen und die Investitionsgerichtsbarkeit. Einzelne Teile der Kapitel über den Handel und die nachhaltige Entwicklung, sowie über den Schutz von Arbeitnehmerrechten und der Umwelt sollen zwar nicht gänzlich ausgenommen, aber nur insoweit angewandt werden, als die EU hierfür die Kompetenz besitzt.²⁰

Die Kommission ging ursprünglich davon aus, dass die EU die alleinige Zuständigkeit für das Abkommen hat, und rückte aus politischen Erwägungen von dieser Ansicht ab.²¹ Der Streit über die Zuständigkeit beeinträchtigt die Handlungsfähigkeit der EU im internationalen Handel und wird nicht allein rechtlich zu lösen sein.²² Sofern die EU künftig aus politischen Gründen die Verhandlungen und den Abschluss von Abkommen in zwei Teile trennen muss, wird dies zu einer Schwächung der Verhandlungsposition der EU führen.

Die Lehren aus dem Tauziehen

Die Region Flandern hat ein Eigentor geschossen: Die von flämischen Politikern geforderte und umgesetzten Verfassungsreformen führen in diesem Fall dazu, dass die nun den Regionen gegebene Zuständigkeit gerade von der Region ausgeübt wurde, welche die Verfassungsreform nicht wollte, und wirtschaftlich eher die Chancen der Region Flandern beeinträchtigt. Innenpolitisch erklärt sich das Tauziehen als eine Auseinandersetzung der politisch unterschiedlich zusammengesetzten Föderal- und Regionalregierungen. Verfassungspolitisch bedeutet die Regionalisierung der außenwirtschaftspolitischen Zuständigkeiten eine Schwächung des Gesamtstaates, und folglich eine Schwächung der EU insgesamt 38 Föderal- und Regionalparlamente müssen nun zustimmen.

Ein weiteres Eigentor haben die Politiker geschossen, welche darauf drängten, das Abkommen auch von den EU-Mitgliedsländern ratifizieren zu lassen. Die EU ging zunächst davon aus, dass der AEUV ihr die Zuständigkeit gibt, mit der Folge, dass das Abkommen vom Rat und Parlament abgeschlossen wird. Die Mitgliedstaaten sind in diesem Fall über den Rat beteiligt. Jedoch drängten nationale Politiker den Kommissionspräsidenten dazu, das Abkommen als sogenanntes gemischtes Abkommen einzustufen, mit der Folge, dass alle Mitgliedstaaten zustimmen müssen. Daraus sollte die Lehre gezogen werden, dass man populistische Argumente mit sachlichen Argumenten entkräften muss, und sich diese Auseinandersetzung nicht dadurch erspart, dass man über die Umklassifizierung angeblich eine breitere demokratische Legitimierung erreicht.

Derzeit kann die EU wenig unternehmen, um ihrer erfolgten außenwirtschaftspolitischen Schwächung entgegenzuwirken. Ihre Zuständigkeiten sind durch die Verträge begrenzt und daran wird sich lange nichts ändern. Die EU kann die Abkommen in einen leichter umzusetzenden Teil und einen Teil mit Themen, die der Zustimmung der Mitgliedstaaten bedürfen, aufteilen. Das schwächt jedoch die Verhandlungsposition.

Fazit und Ausblick

In der Gesamtbetrachtung ist festzustellen, dass das Ausmaß der Liberalisierung und der Garantien auch zwischen entwickelten Ländern sehr weitgehend und teilweise einzigartig ist. Die EU schließt damit im Handel mit Kanada zu Mexiko und den USA auf. Das Abkommen geht teilweise sogar über die den NAFTA-Partnern eingeräumten Vorteile hinaus.

Abzuwarten bleibt jedoch, wie der Prozess der Ratifizierung des Abkommens in den einzelnen Mitgliedstaaten der EU verläuft, der für dessen endgültiges Wirksamwerden durchlaufen werden muss. Die Widerstände in einzelnen Mitgliedstaaten geben einen Vorgeschmack darauf, welche Hürden noch zu nehmen sind.

Die Brexit-Verhandlungspartner dürften jetzt bereits mit Schaudern an den Ratifizierungsprozess der Austritts- und Handelsabkommen denken.²³

Bei Fragen zum Thema, kontaktieren Sie bitte: Herrn Dr. Rainer Bierwagen

^[1]Siehe Bill C-30 “An Act to implement the Comprehensive Economic and Trade Agreement between Canada and the European Union and its Member States and to provide for certain other measures“ sowie die Webseite der kanadischen Regierung.

^[2]Siehe die Zahlen in der Übersicht.

^[3]Siehe die Webseite der EU.

^[4]Siehe etwa die Synopse – Gegenüberstellung der SPD-Kriterien und der Inhalte des CETA-Vertrages von SPD-MdEP Bernd Lange.

^[5]Siehe für den Text des Abkommens die Webseite des Rates, der Kommission und die Webseite der kanadischen Regierung. Die Europäische Kommission hat eine Zusammenfassung der abschließenden Verhandlungsergebnisse veröffentlicht. Siehe Artikel 2.4 des Abkommens und Anhang 2 A. Besondere Regeln bzw. längere Liberalisierungszeiträume gibt es für einige industrielle Produkte sowie Ausnahmen unter anderem für landwirtschaftliche und Fischereierzeugnisse.

^[6]Etwa der unterschiedlichen Regelungen der kanadischen Provinzen zum Verkauf und der Besteuerung alkoholhaltiger Getränke.

^[7]Siehe dazu Kapitel 5 des Abkommens und die Anhänge dazu.

^[8]Das grundlegende multilaterale Abkommen ist das SPS-Abkommen und die Codex Alimentarius Arbeiten; siehe dazu die Informationen auf der WTO Webseite und der FAO Webseite.

^[9]Siehe dazu das elfte Kapitel des Abkommens.

^[10]Siehe dazu das zehnte Kapitel zur vorübergehenden Einreise und zum vorübergehenden Aufenthalt für Geschäftszwecke.

^[11]Siehe Artikel 9.7 des Abkommens.

^[12]Siehe hierzu die WTO Webseite sowie das Amtsblatt L 336 vom 23. Dezember 1994 für die Texte in allen EG-Amtssprachen.

^[13]Insoweit sei darauf hingewiesen, dass das geschätzte Volumen des öffentlichen Beschaffungsmarktes in Kanadas Provinzen doppelt so groß ist wie das Volumen auf der Bundesebene, siehe die Presseerklärung.

^[14]Siehe dazu die Diskussionen über einen multilateralen Investitionsgerichtshof.

^[15]Die Ironie des Schicksals ist, dass das wallonische Parlament die vom flämischen Parlament durchgesetzten Verfassungsrechte zum Nachteil der Flamen ausübt, deren Interesse am internationalen Handel größer ist.

^[16]Siehe das Dokument des Rates.

^[17]Siehe die Urteile vom 13. Oktober 2016 und 7. Dezember 2016.

^[18]Rechtssache 2017-749 DC.

^[19]Siehe den Beschluss.

^[20]Siehe dazu die Pressemitteilung der Kommission.

^[21]Die Debatte um die Zuständigkeit löste eine Flut von Rechtsgutachten aus. Eine Übersicht über die streitigen Punkte bietet die Stellungnahme des BDI.

^[22]Mit Spannung wird das Gutachten 2/15 des Europäischen Gerichtshofes zum Freihandelsabkommen mit Singapur erwartet. Generalanwältin Sharpston hat in ihren Schlussanträgen vom 21. Dezember 2016 detailliert dargelegt, welche Teile des Abkommens ihrer Ansicht nach in die alleinige Zuständigkeit der EU fallen.

^[23]Das Vereinigte Königreich wird jedenfalls nur vom vorläufigen Abkommen profitieren. Nach dem Brexit werden allenfalls einige Streitschlichtungsregeln weiter gelten.