Wer zu spät kommt, den bestraft das Leben – jetzt nicht mehr: Aufhebung der Präklusion bei der Anlagenzulassung

Wer zu spät kommt, den bestraft das Leben. Man könnte meinen, Michail Gorbatschow habe diese Weisheit dem deutschen Verwaltungsverfahrensrecht entnommen, dort seit langem bekannt unter dem Begriff „Präklusion“. Letzterem liegt folgender Gedanke zugrunde: Große Industrieanlagen, Kraftwerke, sonstige Anlagen mit erheblichem Gefährdungspotenzial und auch linienförmige Infrastrukturvorhaben, vor allem Energieleitungen, werden in unterschiedlichen Verfahren zugelassen. Industrieanlagen, Kraftwerke und ähnliche, vor allem punktförmige Anlagen unterliegen regelmäßig dem Zulassungsregime des Bundes-Immissionsschutzgesetzes. Infrastrukturvorhaben hingegen werden regelmäßig in Planfeststellungsverfahren zugelassen. Die rechtlichen Voraussetzungen zur Zulassung dieser verschiedenen Vorhaben sind entsprechend der unterschiedlichen Anforderungen heterogen ausgestaltet. Gleichwohl ähneln sich die Zulassungsverfahren einander. So sind regelmäßig die Antragsunterlagen auszulegen, sodass jedermann sie einsehen kann. Im Anschluss an diese Auslegung können dann Einwendungen erhoben werden. Diese sind in einem Erörterungstermin zu behandeln.

Bisherige Rechtslage

Diese Öffentlichkeitsbeteiligung verfolgt die verschiedensten Zwecke, die hier nicht weiter beleuchtet werden sollen. Gemeinsam ist diesen Verfahren jedenfalls, dass die Öffentlichkeit nicht nur die Möglichkeit erhält, sich an dem Zulassungsverfahren zu beteiligen. Vielmehr ist damit auch eine Obliegenheit zur Beteiligung dergestalt verbunden, dass nach Ablauf der Einwendungsfrist weitere Einwendungen nicht mehr zulässig sind und auch in einem gerichtlichen Verfahren nicht mehr gehört werden. Wer sich also während der Öffentlichkeitsbeteiligung nicht gemeldet hatte, konnte später nicht mehr klagen oder sich in anderer Weise gegen das zuzulassende Vorhaben wenden. Diese Wirkung ist den Juristen unter der Bezeichnung „Präklusion“ bekannt, sie prägt seit Jahrzehnten das deutsche Anlagenzulassungsrecht.

Neue Rechtslage

Damit ist jetzt jedoch Schluss. Grund dafür ist die Rechtsprechung des Gerichtshofs der Europäischen Union (EuGH) vom 15. Oktober 2015 (C-137/14) und die darauf aufsetzende und erweiternde Judikatur des Bundesverwaltungsgerichts (BVerwG) vom 30. März 2017 (7 C 17.15). Der EuGH hatte im Rahmen einer Aufsichtsklage der Europäischen Kommission unter anderem über die Konformität der deutschen Präklusionsregeln mit der UVP-Richtlinie und der Aarhus-Konvention zu entscheiden. Dabei kam das Gericht zu dem Ergebnis, dass der strikte Ausschluss von Tatsachen, die – obwohl sie im Rahmen der Öffentlichkeitsbeteiligung in einem Verwaltungsverfahren hätten vorgebracht werden können – tatsächlich jedoch nicht geltend gemacht wurden, mit den Vorgaben des Europarechts nicht vereinbar ist. Hieraus haben Kommentatoren der deutschen Rechtswissenschaft den Schluss gezogen, dass diese Folgerung nur für diejenigen Umweltbelange gilt, die europarechtlich geschützt sind. Im Übrigen bliebe es aber bei der Präklusionswirkung in Bezug auf Einwendungen, die keine Umweltbelange beträfen.

Reaktion des Gesetzgebers

Darauf hat der Gesetzgeber reagiert und in der Novelle des Umwelt-Rechtsbehelfsgesetzes (UmwRG) – also an ziemlich versteckter Stelle – die Präklusion für diese Belange aufgehoben (siehe § 7 Abs. 4 UmwRG in der Fassung der Bekanntmachung vom 23. August 2017). Damit wäre die Präklusion anderer Belange weiterhin geltendes Recht. Dem hat jedoch jetzt das BVerwG in der genannten Entscheidung einen Riegel vorgeschoben und die Präklusion insgesamt als mit dem Europarecht unvereinbar angesehen. Und darum geht es in dieser Entscheidung:

Eine Gemeinde hat sich gegen die Zulassung eines bergrechtlichen Rahmenbetriebsplans für die Gewinnung von Quarzkies und Quarzsand gewehrt. Die beklagte Behörde wie auch der beigeladene Bergunternehmer wehrten sich unter anderem mit dem Argument, dass die Gemeinde während der Öffentlichkeitsbeteiligung keine Einwendungen gegen das Vorhaben erhoben habe und deswegen präkludiert sei. Dieses Argument wies das BVerwG zurück. Anders als bei dem vom EuGH entschiedenen Fall waren hier allerdings nicht Umweltbelange Gegenstand einer möglichen Präklusion, sondern städtebauliche Belange der klagenden Gemeinde. Das BVerwG hat diesen Klagegrund trotzdem zugelassen und die Sache zur anderweitigen Verhandlung und Entscheidung an das Oberverwaltungsgericht (OVG) zurückverwiesen. Denn die Entscheidung des EuGH fuße nicht allein auf der UVP-Richtlinie, sondern auch auf der Aarhus-Konvention, die keine Beschränkung auf Umweltbelange enthalte. Dies sei auch auf die in der gerichtlichen Kontrolle von Zulassungsentscheidungen zu berücksichtigenden Belange ohne Umweltbezug anzuwenden.

Konsequenzen für die Praxis

Angesichts der schon strukturellen Bedeutung dieser Rechtsprechung verwundert es, dass sie praktisch keinen Niederschlag in der Fachliteratur oder -diskussion gefunden hat. Denn diese Entscheidung führt zunächst zu einer Erweiterung der Rechtsschutzmöglichkeiten gegen Großvorhaben. Gleichzeitig entfällt jedoch die Anreizwirkung für die Öffentlichkeit, sich im Zulassungsverfahren bereits umfassend zu beteiligen und somit der Zulassungsbehörde die Möglichkeit zu geben, in ihrer Entscheidung auf die angesprochenen Aspekte einzugehen. Das kann zu einem veränderten Vorgehen von taktisch vorgehenden Gegnern von Großvorhaben führen.

Wenn Sie Fragen zu diesem Thema haben, wenden Sie sich bitte an Herrn Dr. Dominik Greinacher.