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Bundesnetzagentur beschließt den generellen sektoralen Produktivitätsfaktor Gas
Nachdem die Bundesnetzagentur am 13. Dezember 2017, noch vor Beginn der dritten Regulierungsperiode im Gasbereich, den generellen sektoralen Produktivitätsfaktor (Xgen) zunächst vorläufig angeordnet hatte, ist nun – wie angekündigt – Ende Februar 2018 der Beschluss in der Hauptsache ergangen: Die Bundesnetzagentur bleibt bei dem Wert aus ihrer vorläufigen Anordnung und legt einen Xgen Gas von 0,49 Prozent nach § 9 Abs. 3 Anreizregulierungsverordnung (ARegV) fest. Zweifel an der Entscheidung bleiben vor allem mit Blick auf die Datengrundlage.
Abschließende Festlegung beschlossen und veröffentlicht
Am 21. Februar 2018 hat die Bundesnetzagentur ihre abschließende Entscheidung zur Festlegung des Xgen Gas getroffen (Az. BK4-17-093). Dabei ist sie bei dem bereits in der vorläufigen Anordnung bestimmten Wert von 0,49 Prozent geblieben. Der nun abschließend festgelegte Xgen Gas gilt rückwirkend zum 01. Januar 2018, also ab dem Beginn der dritten Regulierungsperiode im Gasbereich. Der Xgen findet auf alle Gasversorgungsnetzbetreiber Anwendung, gleich ob Fernleitungsnetzbetreiber, Gasversorgungsnetzbetreiber im regulären Verfahren oder Gasversorgungsnetzbetreiber im vereinfachten Verfahren. Die Entscheidung wurde am 28. Februar 2018 im Amtsblatt veröffentlicht.1 Im Grundsatz soll über einen Xgen die im Rahmen festgelegter Erlösobergrenzen berücksichtigte allgemeine Preisentwicklung um branchenspezifische Umstände korrigiert werden. Dadurch wirkt sich der Faktor erheblich auf die jährlichen zulässigen Erlöse der betroffenen Versorgungsnetzbetreiber aus.
Mit dem festgelegten Wert von 0,49 Prozent bleibt die Bundesnetzagentur bei dem geringsten von ihr ermittelten Wert. In der ursprünglichen Konsultationsfassung des Beschlussentwurfs vom Oktober 2017 war zunächst beabsichtigt, einen Mittelwert aus den nach der Törnquist-Methode und der Malmquist-Methode berechneten Werten zu bestimmen. Mit Beschluss vom 13. Dezember 2017 ordnete die Bundesnetzagentur vorläufig den nach der Törnquist-Methode bereits ausermittelten Wert von 0,49 Prozent an. Zu diesem Zeitpunkt konnte die Berechnung des Xgen nach der Malmquist-Methode, der im Rahmen der Konsultation zu höheren Werten als die Törnquist-Methode führte, noch nicht abgeschlossen werden. Bereits zuvor war die Behörde zu Korrekturen und einer Nachkonsultation des Beschlussentwurfs gezwungen.
Weitere Reduzierung der im Konsultationsverfahren kritisierten Punkte
Das jetzige Vorgehen der Bundesnetzagentur macht aus einer verfahrenen Situation am Ende des letzten Jahres das Beste: Sie bleibt bei dem ermittelten Törnquist-Wert von 0,49 Prozent. Der während der zweiten Regulierungsperiode in § 9 Abs. 2 ARegV noch vorgegebene Wert von 1,5 Prozent ist somit (auch) in der abschließenden Festlegung um mehr als einen Prozentpunkt abgesenkt worden. Der Einwand, dass Vorgaben im Rahmen der Anreizregulierung tatsächlich nicht übertroffen werden können (§ 21a Abs. 5 Satz 4 EnWG), dürfte danach kaum zu begründen sein. Im Rahmen der herangezogenen Methoden nach Törnquist und Malmquist nutzt die Behörde allein den geringsten, nach der Törnquist-Methode ermittelten Wert und berücksichtigt damit eine Art „Sicherheitsabschlag“ bei der Ermittlung des Xgen Gas gemäß § 9 Abs. 3 ARegV. Eine zunächst angedachte Mittelwertbildung über beide Methoden spielt keine Rolle mehr.
Verbleibende Zweifel an der Entscheidung
Allerdings bestehen Zweifel mit Blick auf die zur Ermittlung des Törnquist-Wertes genutzte Datengrundlage fort – insbesondere mit Blick auf die Erweiterung der Datengrundlage um das Jahr 2006 im Zuge der Nachkonsultation. Die Datengrundlage selbst bleibt auch im Falle eines methodischen Spielraums voll überprüfbar.2 Die Bundesnetzagentur kommt zwar nur aufgrund der Einbeziehung des Jahres 2006 in den Betrachtungszeitraum überhaupt zu einem positiven Wert nach der Törnquist-Methode. Dazu merkt sie an, dass eine weitere Nacherhebung und Plausibilisierung erfolgt sei, so dass eine hinreichende Belastbarkeit der Datensätze auch für das Jahr 2006 vorliege – anders als noch zum Zeitpunkt der ersten Konsultationsfassung. Ergänzend betrachtet sie den genutzten Datenzeitraum 2006 bis 2016 nochmals über verschiedene, jeweils verkürzte Zeiträume. Dabei ergaben sich nicht nur positive und negative Ergebnisse, sondern es traten erhebliche Sprünge zwischen den so ermittelten Einzelwerten auf. Der aus den Einzelwerten gebildete Mittelwert von 0,51 Prozent liegt geringfügig über dem nun beschlossen Wert von 0,49 Prozent.
Dies allein ist nicht geeignet, die Zweifel zu beseitigen: Weder führt eine Verbreiterung der Datenbasis, hier um das Jahr 2006, zwangsläufig auch zu einer besseren Belastbarkeit der Datengrundlage; dafür kommt es vielmehr auf die Qualität der zugrunde gelegten Daten an. Noch belegt der aus Einzelwerten für verkürzte Zeiträume errechnete Mittelwert eine solche Belastbarkeit. Die von der Bundesnetzagentur dabei ermittelten Sprünge zwischen den Einzelwerten können gerade auch die Folge einer nicht hinreichend robusten Datengrundlage sein. Eine weitere Überprüfung, beispielweise anhand statistischer Tests, erfolgte nicht.
Zwar wird man mit Blick auf die methodischen Ansätze der Bundesnetzagentur einen Spielraum einräumen müssen.3 Allerdings ist nach den gesetzlichen Vorgaben sicherzustellen, dass geringfügige Änderungen der Parameter nicht zu einer überproportionalen Änderung der Vorgabe führen dürfen. Daher stellt sich die Frage, ob der gewählte methodische Ansatz hätte weiter plausibilisiert und nochmals insgesamt auf seine Robustheit hätte geprüft werden müssen.4 Beispielsweise blieb der tatsächliche Zusammenhang zwischen der Nachfrageentwicklung einerseits und der Produktivität des Sektors andererseits unberücksichtigt. Auch dies ist für das Ergebnis nicht ohne Bedeutung. Denn letztlich handelt es sich bei dem Xgen nach § 9 ARegV nur um einen Korrekturfaktor, d.h. um ein Element, das – gegebenenfalls – die allgemeine gesamtwirtschaftliche Preisentwicklung um sektorspezifische Abweichungen korrigieren soll, und nicht um die Ermittlung einer gesonderten sektorspezifischen Preisentwicklung.
Fazit
Zunächst ist festzuhalten, dass die Bundesnetzagentur den Xgen Gas gegenüber den bisherigen beiden Regulierungsperioden deutlich abgesenkt hat. Dennoch bleiben Zweifel an der Ermittlung des abgesenkten Wertes nach der Törnquist-Methode. Dabei stellt sich auch die grundlegende Frage, ob eine sektorspezifische Korrektur der allgemeinen gesamtwirtschaftlichen Preisentwicklung anhand der genutzten Daten tatsächlich angezeigt erscheint.
Die Entscheidung, ob aufgrund der verbleibenden Zweifel eine gerichtliche Überprüfung der Festlegung erfolgen sollte, ist nicht einfach. Es empfiehlt sich jedenfalls, die noch im März 2018 erwarteten ersten Beschlüsse des OLG Düsseldorf zu den Festlegungen der Eigenkapitalzinssätze in die weiteren Überlegungen zum Vorgehen mit einzubeziehen. Da die Bundesnetzagentur, anders als beim Erlass der vorläufigen Anordnung im Dezember 2017, auf eine individuelle Zustellung nach § 73 Abs. 1 EnWG verzichtet und stattdessen die abschließende Entscheidung ausschließlich im Amtsblatt gemäß § 73 Abs. 1a EnWG öffentlich bekannt macht, endet die Beschwerdefrist erst am 16. April 2018.
Wenn Sie Fragen zu diesem Thema haben, wenden Sie sich bitte an Herrn Guido Brucker
1.Bundesnetzagentur, Amtsblatt Nr. 4 vom 28.2.2018, Mitteilung Nr. 56/2018, S. 519.↩
2.Vgl. BGH, Beschl. v. 22.07.2014, Az. EnVR 59/12, Rn. 26 – Stromnetz Berlin GmbH.↩
3.BGH, Beschl. v. 27.01.2015, Az. EnVR 39/13, Rn. 13 – Thyssengas; BGH, Beschl. v. 22.07.2014, Az. EnVR 59/12, Rn. 26 – Stromnetz Berlin GmbH.↩
4.Ähnlich argumentierte der gerichtlich bestellte Sachverständige in den Beschwerdeverfahren gegen die Festlegungen der Eigenkapitalzinssätze für die dritte Regulierungsperiode; erste Entscheidungen des OLG Düsseldorf dazu werden noch im März 2018 erwartet.↩