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Staatliche Beihilfen in der Corona-Krise

Die Maßnahmen der EU Mitgliedsstaaten zur Stützung ihrer Wirtschaft in Folge der Corona-Pandemie fallen unter das EU Beihilfenregime, soweit es sich bei den Unterstützungshandlungen um Beihilfen im Sinne des Art. 107 Abs. 1 des Vertrags über die Arbeitsweise der Europäischen Union (AEUV) handelt. Hierunter sind sämtliche staatliche Maßnahmen zu fassen, die selektiv bestimmten Unternehmen, Unternehmensgruppen oder Wirtschaftszweigen wirtschaftliche Vorteile gewähren und damit den unternehmerischen Leistungswettbewerb und die Handelsströme im Binnenmarkt verfälschen. Diese Vorteile können unterschiedlicher Natur sein. Es kann sich beispielsweise um Zuschüsse, Garantien, Steuervergünstigungen oder Darlehen handeln. Der AEUV sieht grundsätzlich ein Verbot staatlicher Beihilfen vor. Die EU-Beihilfenkontrolle stellt sicher, dass eine Fragmentierung des EU-Binnenmarkts und schädliche Subventionswettläufe vermieden werden und faire Wettbewerbsbedingungen herrschen.


Die beihilfegewährende Stelle[1] kann nun folgende Möglichkeiten erwägen:

Die Gestaltung der Unterstützungsmaßnahme ohne Beihilfeelement nach Art. 107 Abs. 1 AEUV (s. unter 1), die Nutzung der Ausnahmetatbestände (s. unter 2) oder die Anmeldung und Genehmigung durch die Europäische Kommission. Für letzteres wurde jüngst ein Befristeter Rahmen geschaffen, der die Genehmigung einer Vielzahl von Hilfsmaßnahmen durch staatliche Stellen beschleunigt und vereinfacht (s. unter 3). Am 30. März veröffentlichte die Kommission den Vorschlag einer Erweiterung des Rahmens um fünf zusätzliche Maßnahmen.

Für Antragsteller hat die Art der Unterstützung erhebliche Auswirkungen im Hinblick auf eine rasche und unkomplizierte Auszahlung.

1. Unterstützung ohne Beihilfenelement nach Art. 107 Abs. 1 AEUV – no-aid – Maßnahme

Der Beihilfenbegriff nach Art. 107 Abs. 1 AEUV hat vier Voraussetzungen, die kumulativ vorliegen müssen. Es handelt sich um staatliche oder aus staatlichen Mitteln gewährte Maßnahmen, die bestimmte Unternehmen oder Produktionszweige selektiv begünstigen und hierdurch den Wettbewerb verfälschen oder zu verfälschen drohen sowie den Handel zwischen den Mitgliedsstaaten beeinträchtigen. Fällt eines dieser Elemente weg, unterfällt die Maßnahme nicht dem Beihilfenregime nach dem AEUV. [2]

Die finanzielle Unterstützung aus EU- oder nationalen Mitteln für öffentliche Gesundheitsdienste oder andere öffentliche Dienste zur Bewältigung der COVID-19-Situation, die auf dem Solidaritätsprinzip basieren, fällt nicht unter die Beihilfenkontrolle. Dasselbe gilt auch für jegliche öffentliche finanzielle Unterstützung, die Bürgern direkt gewährt wird. Staatliche Fördermaßnahmen, die allen Unternehmen zur Verfügung stehen und keine selektive Begünstigung beinhalten, z. B. Lohnsubventionen und die Stundung von Unternehmens- und Mehrwertsteuern oder Sozialbeiträgen, fallen nicht unter die Beihilfenkontrolle und bedürfen mithin keiner Genehmigung der Kommission nach den EU-Beihilfevorschriften. In all diesen Fällen können mitgliedstaatliche Hoheitsträger sofort handeln.

Die Kommission hat am 13. März 2020 eine Mitteilung über eine koordinierte wirtschaftliche Reaktion auf die COVID-19-Pandemie veröffentlicht‚ in der die verschiedenen Möglichkeiten erläutert werden. So können die Mitgliedstaaten etwa allgemein geltende Änderungen zugunsten der Unternehmen vornehmen (z. B. Steueraufschub oder Subventionierung von Kurzarbeit in allen Wirtschaftszweigen), die nicht unter die Beihilfevorschriften fallen. Außerdem können sie Unternehmen für Verluste entschädigen, die diesen aufgrund des Ausbruchs des Coronavirus entstanden sind.

2. Ausnahmen von der förmlichen Anmeldung einer Beihilfe

Ist der Tatbestand der Beihilfe nach Art. 107 Abs. 1 AEUV indes erfüllt, ist zu prüfen, ob die Maßnahme unter eine Ausnahmeregelung von der ansonsten förmlichen Anmeldepflicht nach Art. 108 Abs. 3 AEUV fallen kann.

Das europäische Recht statuiert eine Reihe von Ausnahmen. So sind beispielsweise in der allgemeinen Gruppenfreistellungsverordnung (AGVO) Beihilfen unter bestimmten Umständen vom förmlichen Anmeldeverfahren ausgenommen. Es muss lediglich die Beihilfegewährung auf elektronischem Wege angezeigt werden.

Zur Reduktion des Verwaltungsaufwands hat die Kommission zudem De-minimis – Regelungen eingeführt. Auf Beihilfen im Anwendungsbereich, die einen bestimmten Höchstbetrag nicht übersteigen, wird Art. 107 Abs. 1 AEUV unter bestimmten Voraussetzungen mangels spürbarer Auswirkungen auf den Wettbewerb und den Handel zwischen den Mitgliedstaaten nicht angewendet. Förderungen an ein Unternehmen unter bestimmten Schwellenwerten, die sich aus der De-minimis-Verordnung ergeben (i.d.R. EUR 200.000,- in einem Zeitraum von drei Steuerjahren) und an fast alle Unternehmen für diverse Zwecke gezahlt werden können, werden somit nicht als Beihilfe i.S.d. Art. 107 Abs. 1 AUEV qualifiziert, man spricht hier von de-minimis-Beihilfen (strenggenommen handelt es sich hier um fingierte no-aid –Maßnahmen), und sind von einer Notifizierung befreit. Hiervon gibt es wiederum Rückausnahmen. So sind beispielsweise exportbezogene Aktivitäten nicht durch die De-minimis - Regelung abgedeckt. Spezielle De-minimis-Verordnungen und Schwellenwerte existieren im Bereich der Landwirtschaft und Fischerei. Im Bereich der Dienstleistungen von allgemeinem wirtschaftlichem Interesse (i.S.d. Art. 106 Abs. 2 AEUV) sind die Schwellenwerte auf EUR 500.000,- erhöht.

3. Notifizierung und befristeter Rahmen

Werden Maßnahmen in Erwägung gezogen, die alle Merkmale einer Beihilfe nach Art. 107 Abs. 1 AEUV erfüllen und zudem unter keine Ausnahmeregelung fallen, kann die Europäische Kommission diese Beihilfen, soweit sie mit dem Binnenmarkt vereinbar sind, genehmigen. Fördermaßnahmen im Bereich der Regionalförderung, der Energie- und Umweltpolitik oder im Forschungsbereich sind unter bestimmten Voraussetzungen genehmigungsfähig. Eine Beihilfe ist nach Art. 108 Abs. 3 AEUV bei der Kommission anzumelden. Sie kann von der Kommission als mit dem Binnenmarkt vereinbar erklärt werden, wenn eine der Varianten nach Art. 107 Abs. 3 AEUV erfüllt ist. Die Kommission hat hierbei ein weites Ermessen. Eine Beihilfe wird hingegen zwingend als mit dem Binnenmarkt vereinbar betrachtet, wenn eine der Kategorien nach Art. 107 Abs. 2 AUEV erfüllt ist.

Im Fall von Einzelbeihilfen ist das Vorliegen dieser Merkmale mit Blick auf eine konkrete Maßnahme zu prüfen; bei einer Beihilfenregelung kann sich die Kommission auf den Nachweis beschränken, dass deren allgemeine Merkmale die Voraussetzungen einer Beihilfe erfüllen. Es ist also nicht die Prüfung jedes einzelnen Anwendungsfalls notwendig. Dennoch dauert eine Genehmigung vom Zeitpunkt des Einreichens der Anmeldung gemessen mehrere Monate, teilweise über ein Jahr.

Hiervon macht der temporäre Beihilferahmen, der nun verabschiedet wurde, eine Ausnahme und greift auf die in Art. 107 Abs. 3 lit. b AEUV und Art. 107 Abs. 2 lit. b AEUV vorgesehenen Genehmigungstatbestände zurück, die unter gewöhnlichen Umständen von wenig praktischer Relevanz sind und nun einer beschleunigten Prüfung unterzogen werden.

Art. 107 Abs. 2 lit. b AEUV sieht vor, dass Beihilfen zur Beseitigung von Schäden, die durch Naturkatastrophen oder sonstige außergewöhnliche Ereignisse entstanden sind mit dem Binnenmarkt vereinbar sind. Auf dieser Grundlage können die Mitgliedsstaaten die Verluste in den Sektoren unterstützen, die besonders hart von der Krise getroffen wurden (z.B. der Transportsektor, Tourismus, Kultur und Einzelhandel).

Art. 107 Abs. 3 lit. b AEUV sieht vor, dass Beihilfen zur Förderung wichtiger Vorhaben von gemeinsamem europäischem Interesse oder zur Behebung einer beträchtlichen Störung im Wirtschaftsleben eines Mitgliedsstaats" als mit dem Binnenmarkt vereinbar angesehen werden können. Der temporäre Rahmen konkretisiert den Maßnahmenkatalog:

3.1 Temporärer Beihilferahmen

Um die EU-Wirtschaft angesichts des Ausbruchs von COVID-19 zu unterstützen, hat die Kommission einen befristeten Rahmen angenommen‚ der den Mitgliedstaaten die Möglichkeit bietet, den in den geltenden EU Beihilfevorschriften vorgesehenen Spielraum in vollem Umfang zu nutzen und zusätzliche Hilfsmaßnahmen zu ergreifen. Die Anmeldungen der Beihilferegelungen werden deutlich beschleunigt geprüft. Die Kommission genehmigt Fälle staatlicher Beihilfen sieben Tage die Woche. Eine Liste der bisher genehmigten Beihilferegelungen der Mitgliedsstaaten findet sich hier.

Dieser befristete Rahmen sieht fünf Arten von Beihilfen vor, die von den Mitgliedstaaten gewährt werden können:

  • Direkte Zuschüsse, rückzahlbare Vorschüsse oder selektive Steuervorteile zur Deckung des dringenden Liquiditätsbedarfs bis zu EUR 800.000,-
  • Staatliche Garantien für Bankdarlehen an Unternehmen, damit Banken Firmenkunden mit Liquiditätsbedarf weiterhin Kredite gewähren
  • Zinsvergünstigte Darlehen
  • Zusicherungen für Banken, die staatliche Beihilfen an die Realwirtschaft weiterleiten: Einige Mitgliedstaaten planen, Unternehmen – insbesondere kleine und mittlere Unternehmen – über die bestehenden Darlehenskapazitäten der Banken zu unterstützen. In dem befristeten Rahmen wird klargestellt, dass solche Fördermaßnahmen als direkte Beihilfen zugunsten der Bankkunden und nicht zugunsten der Banken selbst betrachtet werden, und erläutert, wie etwaige Wettbewerbsverzerrungen zwischen den Banken auf ein Minimum beschränkt werden können.
  • Kurzfristige Exportkreditversicherungen: Der Rahmen erleichtert es den Mitgliedstaaten nachzuweisen, dass bestimmte Länder nicht als Staaten mit marktfähigen Risiken betrachtet werden können, sodass der Staat bei Bedarf kurzfristige Exportkreditversicherungen anbieten kann. Von der zusätzlichen Möglichkeit, Länder vorübergehend aus dem Verzeichnis der Staaten mit marktfähigen Risiken zu streichen, hat die Kommission bereits Gebrauch gemacht (s. Mitteilung der Kommission vom 27. März 2020, (2012/C 392/01)). Damit können die Mitgliedstaaten auf die abnehmende Verfügbarkeit privater Versicherungskapazitäten für Ausfuhren in der derzeitigen Corona-Krise reagieren und staatlicherseits kurzfristige Exportkreditversicherungen anbieten.

Der befristete Rahmen gilt bis Ende Dezember 2020 und ergänzt die bereits oben benannten Möglichkeiten der Mitgliedsstaaten, um die sozioökonomischen Auswirkungen des Coronavirus-Ausbruchs im Einklang mit den EU-Beihilfevorschriften abzufedern. Um für Rechtssicherheit zu sorgen, wird die Kommission vor Ablauf dieser Frist prüfen, ob eine Verlängerung erforderlich ist.

3.2 Erweiterung des vorübergehenden Rahmens in Vorbereitung (Stand 01.04.)

Am 27. März hat die Europäische Kommission den Mitgliedstaaten den Entwurf eines Vorschlags zur Erweiterung des am 19.

März 2020 angenommenen befristeten Rahmens zur Stützung der Wirtschaft übermittelt
. Das

Ziel der Kommission ist es, den geänderten befristeten Rahmen noch diese Woche in Kraft zu setzen.

Die Kommission schlägt fünf weitere Maßnahmen vor: Unterstützungsleistungen für coronavirusbezogene Forschung und Entwicklung, für den Bau und Ausbau von Testeinrichtungen, für die Herstellung von Produkten gegen eine Ausbreitung des Coronavirus (Impfstoffe, medizinische Hilfsgüter, Schutzmaterial), gezielter Steueraufschub und/oder Stundung von Sozialversicherungsbeiträgen der Arbeitgeber sowie gezielte Unterstützung von Arbeitnehmern in Form von Lohnzuschüssen.

Dr. Rainer Bierwagen

Ramona Tax




[1] Nicht nur der Mitgliedsstaat selbst, auch die von den Ländern, Kommunen oder anderen öffentlich-rechtlichen Körperschaften und Anstalten sind staatliche Stellen i. S. d. Art. 107 Abs. 1 AEUV.

[2] Bekanntmachung der Kommission zum Begriff der staatlichen Beihilfe im Sinne des Artikels 107 Absatz 1 des Vertrags über die Arbeitsweise der Europäischen Union (2016/C 262/01).

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