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25 Jahre Schengen-Raum - Die Herausforderungen durch COVID-19 und die Folgen der Pandemie für Waren- und Dienstleistungsfreiheit

Vor über einem Monat feierte Europa die ersten 25 Jahre der Abschaffung der innereuropäischen Grenzkontrollen - und dies trotz gerade eingeführter Beschränkungen der Reisefreiheit und des Warenverkehrs. Seit Inkrafttreten des Vertrages über die Europäische Wirtschaftsgemeinschaft vor über 60 Jahren haben die vier Grundfreiheiten zur Schaffung eines Binnenmarktes beigetragen, der mit der Abschaffung innereuropäischer Grenzkontrollen deutlich gestärkt wurde.

Nationale Alleingänge gefährden die Wirtschaft und die gewonnenen Freiheiten

Die Corona-Pandemie setzt die vier Grundfreiheiten (des Warenverkehrs, der Freizügigkeit von Personen, der Dienstleistungsfreiheit und des Kapitals) und die Errungenschaften des Binnenmarktes für 450 Millionen Bürger in 27 EU-Ländern großen Belastungen aus. Ein Land nach dem anderen führt Grenzkontrollen und Einreisebeschränkungen ein, die den Warenverkehr be- und Reisen verhindern. Ungeachtet der Frage, ob Reisebeschränkungen tatsächlich helfen Infektionen zu verhindern, sah sich daher die Europäische Kommission gezwungen, die Schließung der Außengrenzen vorzuschlagen, Beschränkungen der Freizügigkeit innerhalb des Schengen-Raums zu akzeptieren und ein Grenzmanagement einzuführen. Des Weiteren führten nationale Beschlagnahmen und Ausfuhrverbote von persönlicher Schutzausrüstung zu Irritationen und zum Eingreifen der Kommission.

Die Eingriffe lassen sich vielfach durch den Wunsch nationaler Politiker erklären, sich profilieren zu wollen, und nicht durch rationales koordiniertes Vorgehen, was sich am Flickenteppich von Maßnahmen in Deutschland ebenso belegen lässt wie an der letztendlich doch zugelassenen Einreise von Saisonarbeitern. Allein in Deutschland werden bis Ende Mai etwa 100.000 Erntehelfer benötigt, die vor allem aus den östlichen EU-Ländern kommen.

Minimierung der Eingriffe in den Warenverkehr und den Transport geboten

Grenzkontrollen und Einreiseverbote führen zu Behinderungen des Warenverkehrs und können ihn vollkommen zum Erliegen bringen. Das war deutlich an den Binnengrenzen zwischen Deutschland und Polen zu sehen mit bis zu 60 km langen Warteschlangen; das Transportgewerbe kennt das von den Außengrenzen der EU, etwa zur Türkei. Grenzarbeiter zwischen Deutschland und Frankreich oder Deutschland und Tschechien leiden unter Einreiseverboten, die sie um den Lohn und die Unternehmen um die Arbeit bringen.

Daher hat die Europäische Kommission am 16. März 2020 Leitlinien für Grenzmanagementmaßnahmen zum Schutz der Gesundheit und zur Sicherstellung der Verfügbarkeit von Waren und wesentlichen Dienstleistungen angenommen.

Der Güterverkehr soll nicht durch Kontrollmaßnahmen behindert werden, und insbesondere sollen Waren, vor allem lebensnotwendige Güter wie Nahrungsmittel, verfügbar bleiben, Punkt I.2. der Leitlinien. Dazu gehört auch, dass beruflich bedingte Reisen zur Sicherstellung des Güterverkehrs und zur Bereitstellung von Dienstleistungen, etwa für Beschäftigte im Verkehrssektor, möglich bleiben, Punkt I.3. der Leitlinien. Beschränkungen des Güter- und Personenverkehrs aus Gründen der öffentlichen Gesundheit müssen transparent, hinreichend begründet, verhältnismäßig, relevant und verkehrsträgerspezifisch und nichtdiskriminierend sein, Punkt I.3. der Mitteilung. Die Mitgliedstaaten sollten vorrangige Fahrspuren für den Gütertransport (z. B. in Form von sogenannten Green Lanes) ausweisen und die Aufhebung bestehender Wochenendfahrverbote erwägen.

Die Kommission veröffentlicht die Beschränkungen des Transports auf einer eigenen Seite. Siehe dazu auch die Informationen des deutschen Verkehrsministeriums.

Der freie Verkehr soll für alle Waren aufrechterhalten werden und keinen Beschränkungen unterliegen. Insbesondere soll der Grenzübertritt von lebensnotwendigen Gütern weiterhin gesichert bleiben und hierfür sogenannte Green Lanes, also tatsächlich Sonderfahrspuren für Versorgungsfahrten und LKWs, eingeführt werden, um eine Beeinträchtigung von Lieferketten an den temporär wiedereingeführten Grenzkontrollen zu verhindern oder zumindest zu minimieren. Dies gilt insbesondere für alle relevanten Übergangsstellen innerhalb des transeuropäischen Verkehrsnetzes (TEN-V-Netz).

Kontrollen sollen auf das Nötigste beschränkt bleiben, Fahrer sollen ihre Fahrzeuge möglichst nicht verlassen und auch selbst wenig Kontakt zum Kontrollpersonal haben müssen. Für den Transport von Waren, die im EU-Binnenmarkt rechtmäßig im Verkehr sind, sollen nach wie vor keine zusätzlichen Bescheinigungen benötigt werden, um die Grenzen zu passieren.

Dass nationale Interessen immer wieder die Oberhand über gemeinsame europäische Interessen gewinnen, lässt sich an den Kabotage-Regeln und Ausfuhrverboten verdeutlichen. Die geltenden Beschränkungen ausländischer Transporteure sollten bis zum Herbst nicht durchgesetzt werden, um die Funktionsfähigkeit der Lieferketten von Industrie und Handel sicherzustellen. In Deutschland galt das nur eine Woche.

Wie erwähnt führten nationale Beschlagnahmen und Ausfuhrverbote von persönlicher Schutzausrüstung zu Irritationen und zum Eingreifen der Kommission. Nunmehr gibt es eine EU-weite Regelung für Ausfuhren von persönlicher Schutzausrüstung, VO 2020/102, und Leitlinien zu deren Anwendung. In Deutschland ist dafür das BAFA zuständig.

Weitgehende Reisebeschränkungen im Binnenmarkt und mit Drittländern

Wie schon ausgeführt, sah sich die Europäische Kommission gezwungen, die Schließung der Außengrenzen vorzuschlagen, Beschränkungen der Freizügigkeit innerhalb des Schengen-Raums zu akzeptieren und ein Grenzmanagement einzuführen.

Die am 16. März 2020 veröffentlichten Leitlinien sehen vor, die Außengrenzen der EU weitgehend zu schließen, Einreisen zu beschränken und die Gesundheit Einreisender zu kontrollieren.

Darüber hinaus werden EU-Bürger und andere Personen, die im erweiterten EU-Raum wohnen, davon abgehalten, Auslandsreisen anzutreten. Der „erweiterte EU-Raum“ umfasst alle Schengen-Länder (sowie Bulgarien, Kroatien, Zypern und Rumänien) und die vier assoziierten Schengen-Länder (Island, Liechtenstein, Norwegen, Schweiz). Auch Irland und das Vereinigte Königreich gehören dazu, soweit sie sich diesen Maßnahmen anschließen.

Viele der weiterhin aufrechterhaltenen Einreiseverbote lassen sich durch weniger einschneidende Maßnahmen ersetzen und sind daher mit den Regeln des Schengen-Raumes und des EU-Binnenmarktes nicht vereinbar. Das Bestehen des Schengen-Raumes jährte sich zum 25. Mal am 26. März 2020. Erst 1995 fielen die Grenzkontrollen zwischen sieben Staaten – Belgien, Deutschland, Frankreich, Luxemburg, die Niederlande, Portugal und Spanien. Heute umfasst der Schengen-Raum insgesamt 26 Staaten: 22 EU-Mitgliedstaaten sowie die Nicht-EU-Mitglieder Island, Liechtenstein, Norwegen und die Schweiz. Neben der Abschaffung der Personenkontrollen an den Binnengrenzen sieht das Abkommen auch eine verstärkte Zusammenarbeit von Polizei und Justiz, eine gemeinsame Visa-Politik sowie gemeinsame Regeln für die Kontrollen an den Außengrenzen vor.

Dr. Rainer Bierwagen

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